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Notas de la Economía Real.
Nº 2, abril de 1997

Del "milagro" a la racionalidad: la experiencia del sudeste asiático
Introducción
A mediados de la década del 60, un conjunto de países del Sudeste Asiático tenía como denominadores comunes ingresos per capita ubicados en las categorías de medios y bajos, una limitada dotación de recursos naturales y bajos índices de alfabetización. Veinte años después, esos mismos países habían logrado revertir esta situación al alcanzar tasas de crecimiento significativas, sustentables y como si ello fuera poco, superiores a las de las restantes economías del planeta. En efecto, Japón, Hong Kong, Corea del Sur, Singapur y Taiwan (excluyendo al primero, los denominados "Cuatro Tigres") cuadruplicaron su ingreso real per capita entre 1965
y 1985 e Indonesia, Malasia y Tailandia (los "NIC´s" o Nuevos Países Industrializados) han conseguido más que duplicarlo. La magnitud y la rapidez del fenómeno despiertan interrogantes tales como: ¿obedece este comportamiento a un sólo factor o a varios?, ¿que grado de homogeneidad puede encontrarse entre las distintas políticas nacionales?, ¿qué grado de intervención estatal predominó?, ¿lograron crecer por la intervención estatal o a pesar de ella?. Estos aspectos son los que tratará de abordar el presente trabajo. En la primera parte se presentará la evolución cuantitativa de la economía regional.
La segunda parte analizará, desde la perspectiva de los interrogantes planteados, las características más afines existentes entre los distintos países mientras que en la última parte
se presentarán las conclusiones.
Lo que dicen ls números
Entre 1971 y 1995, las economías de la región muestran una tasa de crecimiento promedio del 7.0% contra un 2.7% de las economías industrializadas. Este logro, es de suponer, debió asentarse sobre una más que sólida evolución de los "fundamentals" -como acotadas tasas de inflación, un elevado componente de inversión en el producto bruto interno y dado lo reducido de los mercados internos, un fuerte aumento del comercio exterior- y estas condiciones de hecho, se dieron.

* Incluye a todas las economías consideradas a excepción de Taiwan y Hong Kong.
** En Hong Kong el PBI per capita creció a una tasa promedio anual del 7.5% entre 1972 y 1981 y del 5.1% entre 1981 y 1991. En los años 1995-96 y 1997 se consideran las ocho economías analizadas.
*** En Taiwan y Hong Kong la tasa de inflación promedio se ubicó en 6.2% y 8.8% respectivamente entre 1961 y 1991. En los años 1995-96 y 1997 se consideran las ocho economías analizadas. Fuente: CEP en base a Estadísticas Financieras Internacionales, FMI, varios números.

Si bien los números son bastante elocuentes, es conveniente profundizar en ellos. Si se considera la tasa anual promedio de crecimiento, excluyendo a Taiwan y Hong Kong, el producto real debe multiplicarse por un factor de 9.8 entre 1964 y 1994. La tasa de inflación, si bien se ubica por encima de las de los países industrializados en los primeros quinquenios considerados, muestra una tendencia claramente decreciente y sensiblemente inferior a las registradas en América Latina. La inversión posee un comportamiento más que significativo. Sin considerar a Hong Kong y Taiwan, China, la formación de capital pasa del 21.5% del PBI en el quinquenio 1965-1969, similar al nivel mundial y contra 20.2% en América Latina, al 35.6% para 1990-1994, años en los cuales el promedio llega a 21.4% y a 20.7% respectivamente en las regiones consideradas precedentemente. Sin embargo, las cifras más elocuentes se observan en materia de comercio exterior. Desde mediados de la década del 60 hasta 1994, la participación de la región en el intercambio comercial global pasó del 15.4% al 29.6%. En dicho lapso, las exportaciones crecieron más de 60 veces (contra 26 veces a nivel mundial y 18 veces en América Latina) al pasar de U$S 13.700 millones a U$S 862.300 millones. Las importaciones más de 55 veces, pasando de U$S 14.000 millones a U$S 787.000 millones (si bien en los inicios la mayoría de las economías adoptaron esquemas proteccionistas, antes del año 1985 ya había acontecido un marcado proceso de apertura con reducción de aranceles, eliminación de restricciones cuantitativas y eliminación de barreras no arancelarias (Dean, Desair y Riedel, 1994)). Esta evolución no fue producto de políticas mantenidas inalteradas desde su comienzo sino que fueron pragmáticamente adaptadas a las distintas condiciones locales y/o internacionales.
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Detrás de las cifras
Si en algo coinciden las distintas escuelas económicas que se ocuparon del análisis de la experiencia del sudeste asiático (la neoclásica con acento en los mecanismos de mercado y la revisionista inclinada hacia una política estatal activa ) es en afirmar taxativamente que el desarrollo regional no es atribuible a un sólo factor. Adicionalmente, y aunque con distintas ponderaciones asignadas, ambos enfoques reconocen rasgos de política económica comunes. En primera instancia y en el terreno político - social, todas las economías, a excepción de la japonesa que se encontraba en plena etapa de reconstrucción luego de la devastación sufrida en el transcurso de la Segunda Guerra Mundial, se enfrentaban a peligros tan potenciales como cercanos, ya sea por la posibilidad de invasión desde algún país limítrofe, ya por la existencia de guerrilla rural o por partidos y/o sindicatos de izquierda sumamente radicalizados. Ante esta perspectiva, no quedaba a sus gobiernos otra posibilidad que lograr en el frente interno condiciones tales que les permitieran contar con un rápido apoyo en caso que las amenazas dejaran de ser meramente potenciales. Esta condición inicial, como se verá a continuación, dará lugar a uno de los factores que refuerzan significativamente el círculo virtuoso del que goza la economía del Sudeste Asiático. En el plano estrictamente económico, y conviene repetir, más allá de las diferencias de instrumentación, es posible encontrar cuatro rasgos comunes de política económica en los países considerados: 1) política económica consistente: si bien todas las economías se encontraban endeudadas con el exterior, este endeudamiento fue manejable en todo momento y no se vio incrementado más allá de límites prudenciales. Por otra parte, aún cuando en algunos casos puntuales existieron desequilibrios fiscales (limitados igualmente), estos fueron excepcionales y, en cualquier caso, no fueron financiados con emisión monetaria de manera tal que la inflación se mantuvo en niveles moderados y predecibles. Desde el punto de vista de la inversión, ello permitió la existencia de tasas de interés positivas en términos reales, pero estables, lo que resultó en un mayor grado de certidumbre para el sector privado. 2) crecimiento económico rápido y bien distribuido: como se mencionó al comienzo de esta sección, las amenazas que soportaban las distintas economías exigía a los gobiernos a dar rápidas respuestas que a la vez produjeran ganancias de bienestar que fueran prontamente percibidas por la población. Tanto en los países de mayores ingresos de la región como en los más pobres ello resultó en una más equitativa distribución del ingreso, una significativa mejora en los indicadores sociales y un aumento considerable en la inversión de capital humano. Las consecuencias de este aspecto no son menores y traen aparejadas dos circunstancias por demás importantes. Una de ellas es que no hubo lugar para experiencias demagógicas en la medida que no son sustentables en el largo plazo. Otra circunstancia fue que ante la ocurrencia de shocks (externos y/o internos) que provocaron serios desvíos en la trayectoria de crecimiento, el ajuste no demoró hecho que aminoró sensiblemente los costos de las correcciones. 3) inversión en capital humano: una de las más notables particularidades de la experiencia del sudeste asiático es el fenomenal proceso de inversión en capital humano realizado en las fases iniciales del proceso de crecimiento. Ello no sólo favoreció la satisfacción en el corto plazo de los crecientes requerimientos de mano de obra especializada por parte del sector manufacturero. También contribuyó al mayor grado de movilidad social entre sectores de distintos ingresos y a la incorporación de la mujer a la educación lo que resultó en la disminución la brecha de ingresos entre sexos y la reducción de la tasa de natalidad. Al disminuir progresivamente la cantidad de alumnos que ingresaban al nivel primario, fue suficiente mantener constante el gasto presupuestario en educación para que el gasto por alumno aumentara considerablemente. Esto promovió una mejora importante en la calidad de la educación. 4) se mantuvo el dinamismo en la agricultura: a diferencia de otras economías donde décadas atrás se planteó la falsa disyuntiva de promover el crecimiento del sector industrial o agropecuario, las economías del sudeste de Asia no despreciaron el potencial de éste último sino que, por el contrario, lo incrementaron. En algunos países se practicaron reformas en el régimen de tenencia de la tierra, y en la mayoría se trató de aumentar la capacidad productiva del sector agrícola. Se realizaron obras de infraestructura (caminos, transporte, comunicaciones, obras de riego) que incrementaron substancialmente su productividad. De esta forma, pese al retroceso relativo del sector agricultor por el aumento de la participación del sector manufacturero en el PBI, los salarios rurales se movieron "pari passu" con los urbanos. Si bien estas fueron las transformaciones comunes en la mayoría de los países de la región, deben interpretarse como necesarias pero no suficientes por sí solas para promover un proceso de crecimiento como el observado. Es imprescindible contar con elementos adicionales que saquen el máximo provecho de ellas: elevadas tasas de ahorro y de inversión, un veloz crecimiento de la productividad y un importante aumento de las exportaciones si se quieren superar las limitaciones impuestas por el mercado interno. Los factores enunciados son muy importantes de manera tal que merecen ser expresamente tratados.

La política financiera y crediticia
Las condiciones básicas señaladas junto con el desarrollo del sistema financiero aceitaron el flujo de ahorro e inversión y promovieron paulatinamente una mejora en los niveles de ingreso de la población. A medida que el ingreso crece, la acumulación de ahorro se produce a una velocidad mayor que la del consumo. El hecho de contar con inflación moderada y previsible posibilitó una baja volatilidad de las tasas de interés. Aún cuando en la mayoría de los países las tasas fueron controladas, y de hecho se produjo una transferencia de ingresos de los depositantes a favor de las empresas tomadoras de crédito, no por ello dejaron de ser positivas y en el caso específico de las tasas para depósitos, superiores en términos reales a las de los demás países en desarrollo. Algunas naciones, promovieron el desarrollo de instituciones ad hoc (ahorro postal), destinadas a captar depósitos allí donde las instituciones financieras privadas no llegaban (zonas rurales) o no tenían suficiente interés en la captación debido a las bajas sumas depositadas (sectores de menores ingresos). Otros promovieron mecanismos de ahorro obligatorio al imponer retenciones sobre el salario. Los sistemas financieros regionales se caracterizaron en su mayoría por ser seguros y eficientes sobre la base de regulaciones prudentes y una constante supervisión de las autoridades. Al existir barreras al ingreso de instituciones financieras del exterior en la mayoría de los casos se favoreció la rentabilidad de la banca local (lo que a su vez aumentó su solvencia). A la vez se ejerció un riguroso control sobre los spreads a fin de que la oferta de crédito no se viera limitada (como se sabe, para un volumen de depósitos dado, cuanto mayores son los spreads, menor es el volumen de crédito que se puede satisfacer). En cuanto a la asignación del crédito puede afirmarse que el gobierno jugó un rol fundamental. El hecho de contar con mercados de capital escasamente desarrollados en las etapas iniciales, imponía serias limitaciones en materia de información y de transparencia de las transacciones. Con el propósito de superar aquellos obstáculos, las autoridades actuaron simultáneamente en tres sentidos: reforzaron las regulaciones para mejorar la selección de proyectos por parte de los bancos, crearon instituciones financieras para el suministro de créditos a largo plazo y dirigieron el crédito a sectores y empresas específicas a través de bancos públicos y privados mediante criterios evaluatorios muy rigurosos (entre ellos, se favorecieron aquellos proyectos de elevada rentabilidad social, especialmente las exportaciones). Por el hecho de contar con una burocracia altamente capacitada, eficiente en el gobierno e instituciones financieras oficiales y aislada de las presiones políticas, no hubo lugar para favoritismos y el desarrollo de actividades "rent-seeking". A punto tal funcionó el último de los aspectos enumerados, que en Japón el hecho de obtener crédito de la banca oficial allanaba el camino para el otorgamiento de crédito de bancos privados. En Corea, el gobierno monitoreaba a los grandes conglomerados utilizando criterios de evaluación ligados a exportaciones y rentabilidad (en los países de la parte sur del Sudeste Asiático el aumento de la productividad, y no las exportaciones, era el criterio dominante en el otorgamiento de créditos). En algunos casos, las empresas que fracasaban en superar estas evaluaciones eran declaradas en quiebra. Dos características esenciales de la asignación de créditos deben quedar bien claras: en primer lugar, el subsidio era pequeño en relación a la financiación otorgada y el otorgamiento de crédito por parte de una institución oficial a un sector o industria se constituía en una poderosa señal para el resto del sistema financiero.

La promoción del desarrollo tecnológico
El fuerte aumento de la productividad se encuentra estrechamente ligado a la masiva incorporación de tecnología. Diversos métodos fueron utilizados: promoción de empresas específicas (Japón Corea, Taiwan), no imposición de aranceles a la importación de bienes de capital e insumos y desarrollo de programas puntuales como zonas francas y parques industriales (Malasia, Singapur, Taiwan y Hong Kong). Todos los países analizados fomentaron la incorporación de tecnología extranjera. Sin embargo se siguieron distintas modalidades: algunos mediante la adquisición de licencias, importación de bienes de capital y entrenamiento de mano de obra en el exterior. La apertura a la inversión extranjera directa aceleró la incorporación de tecnología en Hong Kong, Malasia, Singapur y más recientemente, en Indonesia y Tailandia. En contraste, Japón, Corea y en menor medida Taiwan, restringieron la radicación de empresas extranjeras pero compensaron esta supuesta desventaja al adquirir agresivamente conocimientos en el exterior a través de patentes, licencias, "know how" y otros medios. ¿Cuánto influyeron estas políticas en el desarrollo de los sectores involucrados?. Distintas investigaciones confirman que existe escasa evidencia de cambios en la estructura sectorial de la industria manufacturera debido a la práctica de esas políticas. En otras palabras, las industrias de Japón, Taiwan y Corea parecen haber evolucionado en los últimos años tal como hubiera debido esperarse de no mediar intervención alguna, es decir de acuerdo con la ventaja comparativa y la dotación de factores de las respectivas economías. En cambio, la intervención estatal tuvo éxito en términos del incremento de las exportaciones. Las herramientas utilizadas fueron numerosas. Básicamente, pueden mencionarse cuatro grandes grupos: por un lado se fomentó que los exportadores pudieran acceder a la tecnología y a los insumos a utilizar a precios internacionales; el segundo, a través del otorgamiento de crédito de corto y largo plazo (modalidad esta que varió entre los distintos países considerados: crédito de acceso garantizado o subsidio de tasas, con cobertura para el total de las exportaciones o exportaciones seleccionadas, crédito oficial o privado); tercero, a través de la asistencia del gobierno tal como subsidios destinados directamente a la exportación, a los medianos y pequeños exportadores, para facilitar la penetración en mercado externos (marketing, publicidad, promoción) y fomento de compañías de trading internacional; cuarto, a través de un criterio sumamente pragmático en la práctica de políticas macroeconómicas. Sobre este aspecto, los ejemplos son numerosos. Indonesia se vio afectada entre 1982 y 1985 por la fuerte caída de los precios del petróleo. Sin embargo logró recuperarse a través de devaluaciones y el recorte del gasto público. Corea debió soportar a fines de la década del 80 una seria crisis originada por motivos externos. El incremento del precio del crudo, la recesión mundial que afectó el nivel de sus exportaciones y las altas tasas de interés predominantes que aumentaron considerablemente el servicio de su deuda externa determinaron la aplicación de un severo plan de ajuste. La economía tailandesa atravesó a comienzos de la década del 80 un período de elevado gasto público (y privado) que derivó en un déficit del sector público cercano al 7% del producto. Se recortaron los gastos del sector público y se incrementaron significativamente los impuestos (el déficit consolidado del sector público cayó del 8% del PBI en 1981-82 al 1.6% en 1986-87). Entre 1979 y 1981, Singapur enfrentó una crisis derivada de los altos salarios del sector público y de la pérdida de competitividad de las exportaciones por la apreciación del dólar estadounidense, al cual había ligado su moneda. Si bien la solución estuvo fuertemente relacionada con la inesperada depreciación del dólar, hecho fortuito si se quiere, no menos importante fue el incremento de la productividad conseguido como consecuencia del aumento en los gastos de investigación que fomentó tasas de crecimiento superiores al 9% en años posteriores. Cabe aclarar que este agresivo apoyo a las exportaciones no era de carácter irrestricto e ilimitado ya que estaba dotado de un adecuado sistema de premios. Algunos de carácter explícito (en Japón el buen desempeño exportador de una empresa le facilitaba el acceso al crédito, a la disponibilidad de divisas y al financiamiento de las exportaciones mientras que en Corea le aseguraba el acceso al financiamiento futuro) y otros implícitos (una buena perfomance exportadora es síntoma de la adecuación de la firma a las condiciones de competitividad de la economía mundial, hecho que facilitó el "catching up" de conocimientos y por ende, un rápido cambio tecnológico). Existió otro tipo de intervención difícilmente evaluable en términos pecuniarios pero que repercutió en forma tan positiva que se la considera el prototipo a seguir en la materia. La creación de mecanismos de consulta donde confluyeron los sectores involucrados en el proceso productivo resulta uno de los aspectos más interesantes de la experiencia asiática. Estas instituciones no se constituyeron en el lugar donde se intercambiaba información sino que por el contrario, una vez ingresada se la mejoraba marcadamente a fin de maximizar la eficiencia en su utilización. Llamativamente, estos núcleos, donde confluían el estado, las empresas, el sector financiero y en algunos casos los sindicatos, no generaron efecto indeseable alguno. No se generó colusión empresaria para elevar los precios, no se inhibió la competencia entre firmas y más importante aún, ningún sector se beneficio individualmente a partir de concesiones efectuadas por el gobierno.

Conclusiones
En función de las preguntas formuladas al comienzo puede inferirse que no existió un sólo elemento de política económica que sea suficiente para explicar el espectacular desarrollo alcanzado por estas economías. Sin embargo es posible identificar aspectos comunes a todas ellas que constituyen el eje del proceso de crecimiento: estricto apego a la estabilidad macroeconómica, considerable inversión en la formación de capital humano, desarrollo de sistemas financieros seguros, capacitados para superar las deficiencias existentes en este aspecto en las fases iniciales del proceso de desarrollo, clara y agresiva orientación exportadora, limitaciones a las distorsiones de precios, apertura total a la incorporación de tecnología extranjera; y, por último, instrumentación de políticas de desarrollo agrícola. Adicionalmente, las herramientas anteriores se vieron complementadas por un servicio civil de elevada capacidad, aislado de los vaivenes de la política. Dotados de enfoques eminentemente pragmáticos y debido a un constante monitoreo de las variables lograron corregir a tiempo las desviaciones que apartaban a sus respectivas economías de la senda de crecimiento. Pero también es cierto que, junto a estos elementos en común, existió un espectro de estrategias distintivas. Por ejemplo, Corea del Sur y Taiwan eligieron el camino de Japón en materia de política activas. Es necesario aclarar que este intervencionismo no siempre se vio jalonado con el éxito. El fracaso en el desarrollo de la industria pesada y química en Corea es una prueba de ello. Taiwan se vio obligado a retroceder, privatizando numerosas empresas. Si bien Hong Kong y Singapur eliminaron las barreras arancelarias y abrieron sus economías al comercio y la inversión extranjera los criterios fueron distintos. Mientras que en Hong Kong predominó el "laissez faire", en Singapur, la actitud adoptada se vio complementada con un activo intervencionismo. Por su parte Malasia, Tailandia e Indonesia siguieron una estrategia intermedia, al proteger y estimular en las etapas iniciales determinadas industrias y promover, a la vez, la apertura al intercambio de bienes y la estabilidad política y macroeconómica. Dicho de otro modo, sus esfuerzos se centraron en la generación de un contexto favorable.

Referencias
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